完善职务犯罪侦查体制的两个维度

  发布时间：2010-03-15 16:40:54 点击数：

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导读:完善职务犯罪侦查体制的两个维度陈卫东上传时间:2010-1-7浏览次数:145字体大小：大中小关键词:职务犯罪侦查有效性监督内容提要:职务犯罪的发展促使职务犯罪侦查体制的革新,而职务犯罪侦查体制改革…

完善职务犯罪侦查体制的两个维度

陈卫东

 上传时间:2010-1-7

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关键词: 职务犯罪侦查 有效性 监督 

内容提要: 职务犯罪的发展促使职务犯罪侦查体制的革新,而职务犯罪侦查体制改革有两个维度:一是从职务犯罪侦查体制的独立性、一体化和专业化上实现侦查的有效性;一是从内部监督、机关监督、当事人权利和社会监督等四方面实现职务犯罪侦查的合法性。 

 

 

    完善职务犯罪侦查体制的两个维度我国正处在经济体制深刻变革、社会结构深刻调整、思想观念深刻变化、利益格局深刻演变的转型时期,转型期的利益纠葛给职务犯罪提供了现实诱因,同时转型期的制度滞后也给职务犯罪带来了可乘之机,所以当前职务犯罪处于易发、高发阶段,在此过程中,有效、有力、有据地打击职务犯罪对于经济的持续发展、转型期的平稳过渡乃至和谐社会的实现都有特别重要的意义。

    职务犯罪的侦查在治理职务犯罪这个社会问题的过程中处于基础性地位,侦查的全面有效,既能为后续的审判制裁提供良好的基础,也能给潜在的职务犯罪带来强大的震慑。基于职务犯罪侦查在遏制职务犯罪中的重要地位和作用,理论界和实务界都对职务犯罪侦查给予了极大的关注,“对任何犯罪的侦查,法律都应当做到两条:一是授权要充分,即侦查措施要满足侦查犯罪的需要;二是监督要有力,即要以制度切实防止侦查权的滥用。对职务犯罪侦查亦然。”[1]

    笔者认为,完善职务犯罪侦查体制,亦应从这两个角度出发,一是要强化职务犯罪侦查权,实现侦查的有效性,一是要监督职务犯罪侦查权,避免其滥用或怠于行使。①

 

一、从职务犯罪侦查的有效性出发看职务

　　犯罪侦查体制的完善职务犯罪侦查的有效性体现在职务犯罪侦查的准确、迅速且有效率,有效性是职务犯罪侦查体制获得权威性的依据,也是侦查制度存在的依据。职务犯罪侦查的有效与否,直接关系到遏制职务犯罪目的的实现,关系到民众对于社会公正的观感。目前,实现我国职务犯罪侦查的有效性,应从职务犯罪侦查的独立性和职务犯罪侦查的一体化和专业化着手。

1.职务犯罪侦查的独立性

    职务犯罪是掌握着公共权力的人利用职务实施的“强势犯罪”,职务犯罪不但是利用权力进行的犯罪,而且也是利用权力掩盖罪行、对抗侦查的犯罪,具有关系网密、保护层厚、干扰阻力大、反侦查能力强等特点,所以有人说职务犯罪侦查是法律与权力、根本利益与局部利益的对抗性较量。当权者与阶下囚的天壤之别促使犯罪人会利用自己所有的资源干涉侦查的顺利进行,所以,职务犯罪的侦查必然会招致来自方方面面的权力所进行的干涉,如果职务犯罪侦查机构没有必要的独立性去抗衡国家公职人员滥用权力,那么侦查此类犯罪的效果必会大打折扣。独立性是有效侦查的先决条件,也是有效侦查的基本保障。

    我国《宪法》第131条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”此条明确规定了检察机关依法独立行使检察权原则,所以作为检察权从属内容的职务犯罪侦查权亦应具有相应的独立性。但是现行领导体制的实际格局几乎使这一原则形同虚设,法律虽然规定了“双重领导”的检察机关领导体制,实际运作中由于地方各级检察机关的人、财、物受制于地方,法定的“双重领导”基本上成了以地方党政领导为主的“一重领导”,上下级检察机关的领导与被领导关系基本上只局限于检察业务,宪法规定的地方各级人民检察院对产生他的国家权力机关和上级人民检察院负责,实际上变成了只向地方机关负责。这种情况造成了检察机关的地方化,侵蚀了职务犯罪侦查的独立性,威胁着职务犯罪侦查的有效性。为此,笔者主张,在人事方面,由全国人大常委会或其授权的相应的省级人大选拨任命地方检察官;在财政方面,检察机关实行全国统一的独立预算;在工作机制方面,检察机关应该有权独立部署职务犯罪侦查行为。

2.职务犯罪侦查的一体化

    目前,检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权、民事行政检察、监所检察、控告申诉检察等部门都拥有对职务犯罪的初查权或侦查权,虽然在案件管辖上强调分工有别,但在实践中往往会造成案件线索的严重流失。同时,一些内设部门的侦查资源严重匮乏,难以胜任职务犯罪侦查工作的实际要求。实践表明,“侦出多门”已严重浪费侦查资源,并严重影响检察机关的侦查权威。[2]对于这种现象,很多人提出了职务犯罪侦查一体化的建议,他们认为所谓职务犯罪侦查的一体化,是指针对职务犯罪跨地区、跨行业,作案手段隐蔽、狡猾,办案阻力大等新情况、新特点而采取的以侦查指挥中心为组织形式,以提办、督办、交办、参办等为主要办案方式,以上下一体、区域联动、整体作战为主要表现形式,实行区域内案件线索统一管理和经营,侦查人才和技术装备统一调配使用,重要侦查活动统一组织指挥,执法环境统一营造的侦查新机制。[3]这种一体化主要是个案的侦查一体化,笔者认为,职务犯罪侦查的一体化主要是出于侦查职务犯罪有效性的需要,在有效配置检察机关侦查上的各种职权和资源的基础上,形成职务犯罪侦查机关在侦查上的合力,所以职务犯罪侦查的一体化包含两方面的内容,其一是横向上的一体化,其二是纵向上的一体化。

    横向上的一体化就是要打破现在各级检察院内部职务犯罪侦查权的分散局面,建构统一的职务犯罪侦查机构。如有些学者所言:“在当前的检察改革中,检察机关要正视目前反贪、渎侦部门分置模式在实践运行中出现的缺陷和弊端。根据贪污贿赂犯罪与渎职侵权犯罪在侦查方法、手段程序等许多方面的相同情况,按照精简、统一、高效的运行原则,改革并重新设置机关的侦查机构,将反贪部门和渎侦部门合二为一,设立职务犯罪侦查局。同时,将举报中心调整到职务犯罪侦查局,并将检察技术部门的司法会计、技术人员等专门人员调整到职务犯罪侦查局。”[4]在这个问题上,有些地区已经做出了尝试。例如,2002年始,经最高人民检察院批准,重庆市人民检察院、深圳市人民检察院率先在全国成立了职务犯罪侦查局,统一办理贪污贿赂和渎职侵权案件。

    纵向上的一体化就是要巩固检察一体化原则,打破职务犯罪侦查的地区樊篱,实现各地独立办案基础上的有机配合。有学者指出:“加强各级检察机关在职务犯罪侦查中的协调配合,重点是加强上级检察机关对下级检察机关职务犯罪侦查的领导,形成一个地区职务犯罪侦查‘一体化’运行的整体规模。应主要从四个方面加强上级院的主体作用:一是引领侦查,通过直接侦查案件,对下级院发挥表率作用,并对具体个案决定实行督办、交办、提办;二是组织侦查,对本地区的重点行业、部门案件,通过分交线索、开展专项活动等形式,统一组织本辖区职务犯罪侦查工作;三是指挥侦查,对重大复杂或干扰阻力大的具体案件,统一组织本辖区侦查人员、调配资源,直接立案侦查;四是协调侦查,对本辖区不同院之间职务犯罪侦查中关系进行协调,组织落实案件侦查,加强与本辖区横业主管部门的联系协调,为下级检察机关职务犯罪侦查统一营造良好的外部执法环境。”[5]简言之,纵向上的一体化就是要发挥上级检察院在职务犯罪侦查中的引导作用、组织作用、指挥作用和协调作用。

3.职务犯罪侦查的专业化

    随着科技的发展,职务犯罪的手段也日益翻新,智能化、专业化、隐蔽化的趋势日益明显,这对职务犯罪侦查的专业化要求也越来越高。侦查的专业化首先是侦查人员的专业化,职务犯罪涉及社会领域广泛,需要综合运用多种侦查措施,这要求从事职务犯罪侦查的人员具有侦破职务犯罪相关的专业知识、专业技能、专业素质、专业经验。然而目前来看,检察机关招录人员更加注重的是法律素质,而非侦查素质。为了实现职务犯罪侦查人员的专业化,要发挥三个机制的作用:一个是现有人才的优化使用机制,以职务犯罪侦查人才库的形式配置人才使用。各地可以以侦查指挥中心为平台,在各下级检察机关甚至审计、金融等专业部门遴选一批专业人才建立侦查人才库。侦查指挥中心根据侦查的需要统一调配使用人才库中专业侦查人员,使现有有限的专业侦查人员资源得到充分利用。二是人才培养机制。职务犯罪侦查工作涉及许多复杂的专业知识和特殊技能,所以在业务培训中除学习法律知识外,更应注重侦查技能运用的培训。通过对现有侦查人员的实行系统化的业务培训,使其掌握相应的技能,具备相应的素质。三是人才招录机制。在招录新进人员时,不应局限于法律专业毕业人员,而是应根据职务犯罪侦查工作的实际需要,大力吸收会计、证券、金融、心理学等专业人才,提高职务犯罪侦查队伍的专业化程度。侦查的专业化还应包括侦查措施的专业化。

    “犯罪行为方式的每一次嬗变,都必将引致国家在侦查方式上针锋相对的回应。”[6]职务犯罪的智能化、隐蔽化、复杂化使得常规的侦查手段难以应付,这要求侦查过程中采用现代的科技手段或者特殊的侦查措施。秘密侦查制度是一项极具诱惑力的执法机制,通过秘密监控(电话监听、谈话窃听、邮件检查、跟踪监视、定位等)或欺骗手段(卧底、线人、诱惑侦查)的使用,执法机关可以获得使用其他普通侦查手段所难以实现的收获。[7]

     我国签署的《联合国反腐败公约》第50条第1款规定:“为了有效地打击腐败,各缔约国均应当在其本国法律制度基本原则许可的范围内并根据本国法律规定的条件在其力所能及的情况下采取必要措施,允许其主管机关在其领域内酌情适用控制下交付和其认为适当时诸如电子监控或者其它监视形式和特工行动等其它特殊侦查手段,并允许法庭采信这些手段产生的证据。”基于该国际公约的精神,我们应通过法律对各种技术性侦查手段和控制下交付程序作出专门的规定,并且规定这些特殊侦查手段所获得的证据可以不必转化,直接为法庭所采信。在此基础上,我们应制定相应的秘密侦查操作规范并给相关人员培训相应的侦查技能。

 

二、从职务犯罪侦查的被监督看职务犯罪侦查体制的完善

     侦查是刑事诉讼的基础,“中外刑事诉讼的历史已经反复证明,错误的审判之恶果从来都是结在错误的侦查之病枝上的”,[8]“再完美的审判制度,往往也挽救不了侦查方向偏差所造成的恶果”。侦查也是公民权利与国家权力这对刑事诉讼中的基本矛盾冲突最尖锐的所在,侦查行为是实现侦查目的的手段,是刑事诉讼中行使国家权力的重要方式,是柄双刃剑,运用得当,约束有度,则为社会安全和公民安定的重要保障;操作失范,滥用无度,则易成为公民权利的梦魇。丹宁勋爵有言为证:“每一社会均须有保护本身不受犯罪分子危害的手段……只要这种权力运用适当,这些手段都是自由的保卫者。但是这种权力也可能被滥用。而假如它被人滥用,那么任何暴政都要甘拜下风。”[9]所以,为避免侦查权被滥用,侦查行为必须被约束,侦查机构必须被监督。笔者认为,对于职务犯罪侦查的监督,应由内部监督、机关制衡、当事人权利制约和社会参与四管齐下,以实现职务犯罪侦查的规范合法。

(一)检察机关内部监督

    所谓的内部监督通常会遇到自己监督自己的疑问,但是其自查自纠的作用还是不可忽视的。检察机关的内部监督第一是系统监督,通过工作报告和述职等方式加强检察机关系统内部自上而下的监督。上级人民检察院要对下级人民检察院工作展开经常性的调查研究,各业务系统要加强本系统的对口业务指导、监督,通过下达和执行各种业务规定,规范业务运作程序,监督下级院业务进展情况。下级人民检察院对立案侦查的大、要案,要及时报送上级人民检察院备案,上级人民检察院要及时审查,经常监督大要案的查处情况,坚决纠正有令不行、有禁不止的现象,严肃查处检察人员各种违法违纪行为,保障各类监督的有效性。上级人民检察院发现下级人民检察院有违法违纪行为时,可责成下级院纪检监察部门查处,必要时,上级人民检察院纪检监察部门可以直接查处。第二是部门制约:一是侦查监督部门对侦查部门的侦查监督应贯穿于整个案件侦查的全过程,实现即时监督,而不应仅仅停留在侦查终结以后的事后监督上,这样才能保证监督制约的效果。二是审查起诉部门要强化审查力度,保证侦查权行使的合法。第三是制度创新。一是实行案件线索跟踪制度,强化举报中心的监督作用,举报中心应专门从事对举报、控告的受理、登记、审查、分流以及对举报线索的跟踪管理和监督。承担侦查的人员应当将案件办理情况及时通知举报中心,举报中心负责将查处的情况回复举报人,对重要线索可以对侦查人员进行督办、催办。二是撤案听证制度。撤销案件范围内的已有明确的犯罪嫌疑人,且该嫌疑人已被立案侦查,如果证据不能证明其有罪则应以移送不起诉进行处理,而不应归入撤销案件范畴。针对经侦查既无犯罪事实又无确定的犯罪嫌疑人的案件,在作出撤案处理时应设置内部听证程序。由侦查人员报告侦查过程,论证撤案理由,说明撤案依据,让撤案处理处于公开状态。听证以后由听证委员表决该案是否需要继续侦查,还是最终作出撤案决定。

(二)建立侦查行为的司法审查机制

    鉴于侦查行为对个人权利的严重干涉性,各国往往由中立的法官来批准是否采取侦查行为,这是现代法治国家的一项重要原则,也为国际刑事司法准则所确认。世界刑法学协会第十五届代表大会《关于刑事诉讼法中的人权问题的决议》第8条规定:“影响被告人基本权利的人和政府措施,包括警察采取的措施,必须由法官的授权,并且可接受司法审查。”司法审查原则对侦查行为的实施的控制表现在:首先,对取得令状的实质要件,英美法系申请理由必须达到“可能理由”这一客观标准,大陆法系则付诸自由裁量;其次,在程序要件上,签发令状主体须具有中立性,结果具有裁决性;最后,在形式要件上,令状须具有具体的范围,如需要搜查、扣押的人或物,执行搜查扣押的地点,以及令状的有效期限,以使令状具有特定性,避免侦查行为的行使漫无边际。我国目前逮捕由检察机关批捕部门决定,其他侦查措施往往由侦查机关自己决定、自己实施、自己评估、自己监督,这对当事人权益极其不利,为此应建构侦查行为的司法审查机制,避免侦查行为的滥用。

(三)强化参与,保障当事人权利

    参与性是程序的本来特征,为保障当事人合法权益,实现侦查时的公正,有学者提出了构建中国的参与式侦查的设想,[10]侦查行为事关当事人重大权益,当当事人及其代理人参与到程序进程之中能更好的维护当事人的利益,更大程度上查明真相。为保障对侦查程序的参与,以便在参与中制约侦查行为,应强化侦查机关的告知义务,落实被羁押人同其律师的会见权,完善被追诉方的知情权。“此外,无救济则无权利”,侦查行为作为国家追诉犯罪的对策和手段,本着“替天行道”的正义面孔,难免突破权力的界限,为追求正当目的,采取非法手段,致使相对人正当权益受损,为此,必须赋予被侵犯人权利救济手段,以纠正、防止违法的侦查行为。

(四)完善人民监督员的社会监督作用

    “为了加强对人民检察院查办职务犯罪案件工作的监督,提高执法水平和办案质量,确保依法公正履行检察职责,维护社会公平和正义”,最高人民检察院于2003年10月1日开始试点人民监督员制度。随着试点的进行,最高人民检察院于2004年颁布了《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定》),2005年颁布了《最高人民检察院关于人民监督员监督“五种情形”的实施细则(试行)》,人民监督员重要职责之一便是监督职务犯罪的侦查。根据前述规定,检察机关直接受理侦查案件中拟撤销案件的、拟不起诉的应听取人民监督员的意见,这有利于消除执法的随意性、不确定性,达到用人民权利制约检察机关带有终局性质的自由裁量权的目的。但是现在的人民监督员制度存在着法律依据不足、监督效力不够的问题,为此,应对现行人民监督员制度进行改造。首先应制定法律把人民监督员问题上升到国家法律规定的高度。其次,把人民监督员的工作机制改成人民监督员委员,有5-7人组成人民监督员委员会集体行使监督权。然后赋予人民监督员的意见以法律约束力,让侦查部门不同意人民监督员意见时,须说明理由并获得人民监督员半数以上的同意,否则,不能生效。

 

 

 

注释:

[1]朱孝清.诉讼法修改中若干问题的意见[J].人民检察,2005,(11).

  [2]何向南.试论完善职务犯罪侦查权的配置与运行[J].贵州警官职业学院学报,2008,(1).

  [3]金兆军.构建职务犯罪侦查一体化办案机制,http://www.pagx.cn/html/2008/4-8/200804080

  95202196.html。

  [4]肖明生等.健全职务犯罪侦查机制问题研究[M].中国检察(第9卷),北京:北京大学出版

  社,2005:260-261 .

  [5]徐汉明.关于职务犯罪侦察创新的思考[J].国家检察官学院学报,2005 ,(2).

  [6]谢佑平,万毅.刑事侦查制度原理[M].北京:中国人民公安大学出版社,2003:271.

  [7]陈卫东.秘密侦查合法化之辩.法制日报,2007-2-11.

  [8]李心鉴.刑事诉讼构造论[M].北京:中国政法大学出版社, 1992:179.

  [9][英]丹宁勋爵.法律的正当程序[M].北京:法律出版社,1999:109.

  [10]刘计划.参与式侦查程序改革研究[J].法商研究,2006,(3).

  

 

 

 

出处:《法学论坛》2008年第4期