新刑事诉讼法实施中的检察监督

  发布时间：2013-09-05 08:41:56 点击数：

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导读:新刑事诉讼法实施中的检察监督宋维彬【作者单位】北京大学上传时间:2013-9-4浏览次数:45字体大小：大中小关键词:检察监督，监督效力，监督程序，侦查监督，新刑诉法内容提要:检察监督在我国刑事诉讼中发挥了巨大作用，…

新刑事诉讼法实施中的检察监督

宋维彬 【作者单位】 北京大学

上传时间:2013-9-4

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关键词: 检察监督，监督效力，监督程序，侦查监督，新刑诉法

内容提要: 检察监督在我国刑事诉讼中发挥了巨大作用，但在实践中也存在不少问题，历年的官方统计数据亦表明有必要采取措施对其继续完善。新刑诉法从扩展检察监督的范围、细化和完善监督程序、强化监督的效力和刚性、完善权利救济机制等四个方面强化了检察机关的监督职能，但仍存在诸如监督效果乏力、监督手段不足等问题，需要进一步强化监督力度，增加监督方式，增强监督效力。

　自恢复重建三十余年来，我国检察机关的监督职能不断发展、完善，其在制约侦查机关的权力、监督法院依法审判、保障刑罚的正确执行、保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权利等方面都发挥了巨大的作用。但1996年刑事诉讼法有关检察监督的规定仍然存在着诸如规定过于原则、监督信息来源渠道不足、监督手段缺乏刚性等问题，新刑事诉讼法为解决这些问题，进一步强化了检察机关的监督职能。本文将在对强化检察监督的必要性及新刑诉法的具体制度安排进行分析的基础上，分析新刑诉法有关规定的不足并提出进一步完善的建议。 

　　一、新刑事诉讼法强化检察监督的必要性

　　强化立案监督的必要性。根据刑事诉讼法和有关司法解释的规定，检察机关对侦查机关的立案监督包括对应当立案而不立案的监督和对不应当立案而立案的监督两个方面，也即监督立案和监督撤案。检察机关对立案进行监督主要是以书面方式对立案过程中存在的违法情况提出纠正意见。根据历年来官方公布的统计数据，[1]自2006至2011年，全国检察机关每年就立案监督提出的书面纠正意见大约在2.3万至4.5万件次之间，其中监督立案大约为1.8万至3.3万件次，监督撤案大约为0.4万至1.2万件次，且总体上均呈逐年上升的趋势（见图1）。这表明我国检察机关在立案监督方面发挥着越来越重要的作用，但同时也表明我国立案阶段存在的问题非常严重，应当立案而不立案、不应当立案而立案的情况屡屡发生，因此有必要强化检察机关对立案的监督。

　　强化侦查监督的必要性。我国检察机关对侦查活动进行监督的方式主要是在审查批准逮捕和审查起诉过程中，发现侦查活动存在违法行为时，提出书面纠正意见，督促其予以纠正。自2006至2011年，全国检察机关对侦查活动进行监督，每年提出书面纠正意见大约在1.1万至4万件次之间。其中，在审查批捕环节提出书面纠正意见大约为0.5万至2.1万件次，在审查起诉环节提出书面纠正意见大约为0.6万至2万件次（见图2）。这从侧面反映出我国侦查阶段存在很多问题，强化检察机关对侦查活动的监督是确保侦查权合法运行，保障当事人权利的必然要求。尤其是在目前全国各地公安机关对“涉黑”案件侦查的过程中，存在诸多严重违反程序办案的现象，更有必要强化检察机关对侦查活动的监督。[2]

　　强化刑事审判监督的必要性。检察机关可以通过提出纠正意见或提起抗诉的方式对审判活动进行监督。而这两种监督方式适用数量逐年攀高的情况表明，无论是审判程序本身还是审判结果都存在很多问题，检察机关需要进一步强化审判监督工作。

　　检察机关对法院审判程序进行监督主要通过提出纠正意见的方式进行。自2006至2011年，全国检察机关每年就刑事审判活动提出书面纠正意见大约在2千至9千件次之间，且呈逐年上升的趋势（见图3）。这表明我国检察机关审判监督职能不断加强，同时也表明我国刑事审判程序违法的情况还比较严重，因而有必要继续强化检察机关对审判活动的监督。

　　检察机关对裁判结果进行监督主要通过提出抗诉的方式进行，包括二审抗诉和再审抗诉。自2006至2011年，全国检察机关每年提出二审抗诉的案件为2千至5千件，二审抗诉率为0.3％至0.6％（见图4）；每年提出再审抗诉的案件为200至1100件，再审抗诉率为0.04％至0.16％（见图5）。总体上看，二审、再审抗诉比率呈上升趋势。[3]这表明我国刑事案件裁判的质量仍不尽如人意，近年来媒体屡屡曝光的刑事冤错案件也证明了这一点。可以说，强化检察机关对法院裁判的监督具有较为强烈的现实必要性。

　　强化监管和刑罚执行监督的必要性。人民检察院对监管和刑罚执行活动的监督主要针对看守所、监狱等机关在监管和执行刑罚过程中是否存在违法行为进行。自2006至2011年，全国检察机关每年就监管和刑罚执行活动提出书面纠正意见大约在0.6万至3.7万人次之间。其中，每年就监管活动提出书面纠正意见大约为0.3万至2. 5万人次；就超期羁押提出书面纠正意见大约为80至530人次；就减刑、假释、保外就医（以下简称为“减假保”）提出书面纠正意见大约为0.2万至1.3万人次（见图6）。这些数据均呈逐年上升的趋势。这表明我国监管和刑罚执行活动存在很多问题，有必要强化检察机关对监管和刑罚执行活动的监督。

　　强化检察监督效力的必要性。我国检察机关虽然有权对刑事诉讼各阶段的违法行为提出纠正意见，但被监督机关纠正违法行为的情况却并不理想。自2006至2011年，我国立案监督每年的纠正率为91％至96％（见图7），侦查监督每年的纠正率为87％至96％（见图8），审判监督每年的纠正率为71％至95％（见图9），刑罚执行监督每年的纠正率为92％至99％（见图10）。虽然在2011年，立案监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行监督的纠正率均达到94％以上，其中刑罚执行监督的纠正率达到98.5％，但纠正率均未达到100％，而且2010年以前各年的纠正率大多都低于2011年，如2006年审判监督纠正率只有71.9％。由此可见，检察机关提出的纠正意见在实践中的执行情况并不理想，这不利于保护当事人的合法权利，更不利于维护法律的权威。为有效发挥检察监督的功能，保障刑事诉讼的合法运行，有必要强化检察监督的效力。

　　二、新刑事诉讼法对检察监督强化的具体内容

　　（一）扩展了检察监督的范围

　　新刑事诉讼法在1996年刑事诉讼法的基础上，增加了检察机关对许多诉讼程序的监督，特别是增加了对指定居所监视居住、死刑复核程序以及特别程序的监督，弥补了检察监督在这些方面的空白，使检察监督的范围得到了进一步扩展。

　　增加了对指定居所监视居住的决定和执行的监督。按照刑事诉讼法的规定，监视居住应当在犯罪嫌疑人、被告人的住处执行；无固定住处的，可以在指定的居所执行。指定居所监视居住对犯罪嫌疑人、被告人的人身自由进行了非常严格的限制，如果适用不当，很容易异化为变相羁押。为了确保指定居所监视居住适用的合法性，新《刑事诉讼法》第73条第4款规定，人民检察院对指定居所监视居住的决定和执行是否合法实行监督，从而明确将这一对犯罪嫌疑人、被告人人身自由进行严格限制的准羁押措施纳入检察监督的范围，有利于防止办案机关通过指定居所监视居住变相羁押犯罪嫌疑人、被告人，保障当事人的合法权益。

　　增加了对死刑复核程序的监督。按照1979年和1996年刑事诉讼法的规定，死刑复核程序属法院内部的报批核准程序，其既不对当事人和辩护人、诉讼代理人公开，也不接受检察机关的监督，这不利于保证死刑复核程序的公正运行，不利于防止法官滥用权力，因而一直为理论界和实务界所诟病。[4]新《刑事诉讼法》第240条第2款规定：“在死刑复核程序中，最高人民检察院可以向最高人民法院提出意见。最高人民法院应当将死刑复核结果通报最高人民检察院。”这一规定将死刑复核程序纳入检察监督的范围，有利于保障死刑复核程序的公正运作，提高死刑复核的质量。

　　增加了对特别程序的监督。新刑事诉讼法增加了“特别程序”一编，相应地规定了检察机关有权对这些特别程序进行监督。[5]首先，在未成年人刑事诉讼程序中，严格审查批准逮捕程序。新《刑事诉讼法》第269条第1款规定：“对未成年犯罪嫌疑人、被告人应当严格限制适用逮捕措施。人民检察院审查批准逮捕和人民法院决定逮捕，应当讯问未成年犯罪嫌疑人、被告人，听取辩护律师的意见。”其次，规定检察机关享有对违法所得没收程序的抗诉权。新《刑事诉讼法》第282条第2款规定：“对于人民法院依照前款规定作出的裁定，犯罪嫌疑人、被告人的近亲属和其他利害关系人或者人民检察院可以提出上诉、抗诉。”再次，赋予了检察机关对强制医疗程序的监督权。新《刑事诉讼法》第289条规定：“人民检察院对强制医疗的决定和执行实行监督。”

　　（二）细化和完善了检察监督的程序

　　总体而言，1996年刑事诉讼法对检察监督的规定存在着原则性较强、操作性不足的问题，导致检察监督的实践效果不是很理想。新刑事诉讼法从贯彻落实检察监督原则的角度出发，有针对性地细化和完善了检察监督的程序。

　　完善了审查批准逮捕的程序。审查批准逮捕是检察机关对侦查活动进行监督，防止侦查机关滥用权力的重要方式。在我国实践中，逮捕的适用率一直非常高，这一方面是因为我国逮捕的适用条件比较原则，导致其难以发挥控制逮捕适用范围的作用；另一方面是因为检察机关审查批准逮捕主要采用书面方式，难以保证批捕的质量。[6]为解决这一问题，新《刑事诉讼法》第86条对审查批捕程序进行了改革与细化，规定检察机关在审查批捕时可以讯问犯罪嫌疑人，听取辩护律师的意见，询问证人等诉讼参与人；在符合法定条件时应当讯问犯罪嫌疑人，听取辩护律师的意见。这一规定增强了检察机关审查批捕活动的程序性，有利于检察机关全面了解与案件有关的各种信息，及时发现侦查过程中的违法行为并提出纠正意见。

　　完善了对简易程序的监督。1996年刑事诉讼法规定，检察机关可以不派员出席简易程序的法庭审判。这导致在简易程序中，检察机关在绝大多数情况下不派员出席法庭，使得检察机关不能及时地发现简易审判过程中存在的错误与违法行为，不利于检察机关对法院的审判活动进行监督。[7]为此，新《刑事诉讼法》第210条第2款规定：“适用简易程序审理公诉案件，人民检察院应当派员出席法庭。”要求检察机关在简易程序中派员出庭支持公诉，有利于检察机关开展监督工作，及时发现简易程序在运作过程中存在的错误和违法行为并加以纠正，维护审判的公正性和合法性。[8]

　　完善了对再审程序的监督。1996年刑事诉讼法对再审程序检察机关是否必须派员出庭没有作出规定，导致司法实践中，有相当一部分检察人员不出席再审案件的法庭审理。[9]检察人员不出席再审案件的法庭审理，将严重影响检察监督职能的发挥，导致检察机关无法及时发现再审案件法庭审理过程中存在的错误与违法行为并提出纠正意见。为有效解决这一问题，新《刑事诉讼法》第245条第2款规定：“人民法院开庭审理的再审案件，同级人民检察院应当派员出席法庭。”这一规定使得检察机关能够直接参与再审程序并掌握审判程序运作的相关信息，保证其对再审程序的监督有章可循，有助于提高对再审程序进行监督的规范性和有效性。

　　（三）强化了检察监督的效力和刚性

　　1996年刑事诉讼法对如何保障检察监督条款在实践中得到严格执行很少作出规定，导致检察监督权缺乏刚性，实践中检察机关的纠正意见不被执行的情况非常普遍，严重影响了监督的效果。新刑事诉讼法以提高检察监督在实践中的执行效果为出发点，着力强化了检察监督的效力，增加了检察监督的刚性权力。

　　赋予检察机关以非法证据排除权。在我国司法实践中，侦查机关采取刑讯逼供等非法方法获取犯罪嫌疑人、被告人口供的现象非常普遍，也因此导致了许多司法冤案。为了避免类似杜培武案、佘祥林案等冤假错案的再次发生，保护犯罪嫌疑人、被告人的权利，维护司法的公信力，新《刑事诉讼法》增加规定了非法证据排除规则。新刑事诉讼法第54条第2款规定：“在侦查、审查起诉、审判时发现有应当排除的证据的，应当依法予以排除，不得作为起诉意见、起诉决定和判决的依据。”与其他国家和地区排除非法证据的职责主要由法院承担不同，在我国，检察机关对侦查机关非法收集的证据也有审查和排除的职责。[10]而新《刑事诉讼法》第171条第1款进一步规定：“人民检察院审查案件，可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料；认为可能存在本法第五十四条规定的以非法方法收集证据情形的，可以要求其对证据收集的合法性作出说明。”该条规定特别强调了侦查机关负有说明证据收集行为合法性的义务，从而有助于保障检察机关排除非法证据行为的顺利进行。

　　赋予检察机关以调查核实权和追究刑事责任权。由于发现违法行为是纠正违法行为的前提，要强化检察监督的效力和刚性，首先要保证检察机关对违法行为享有知情权和调查权，所以赋予检察机关对侦查机关的违法行为以调查核实权是十分必要的。[11]此外，为保证检察监督的有效运行，必须强化检察监督权的刚性。赋予检察机关对侦查人员的严重违法行为以追究刑事责任权，有利于遏制侦查人员违法侦查，保证侦查行为的合法性。新《刑事诉讼法》第55条规定：“人民检察院接到报案、控告、举报或者发现侦查人员以非法方法收集证据的，应当进行调查核实。对于确有以非法方法收集证据情形的，应当提出纠正意见；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据该条规定，检察机关对于侦查人员的非法取证行为，首先享有调查核实权；其次，当确有非法取证情形时，享有提出纠正意见权；再次，当侦查人员非法取证行为构成犯罪时，还享有追究刑事责任权。赋予检察机关对侦查机关的非法取证行为以调查核实权和追究刑事责任权，有利于确保检察机关排除非法证据的权力在实践中得到真正落实，也有利于遏制侦查机关的权力，保证侦查行为的依法实施。

　　增加了检察机关对暂予监外执行和减刑、假释的事中监督机制。根据1996年刑事诉讼法的规定，我国检察机关对暂予监外执行和减刑、假释的监督主要是事后监督。有关机关只有在作出决定后，才将暂予监外执行的决定抄送检察机关；检察机关只有在法院作出减刑、假释的裁定后认为该裁定不当时，才可以提出书面纠正意见。从实践来看，由于有关机关的决定或裁定已经作出，即使检察机关提出纠正意见，有关机关也往往怠于纠正或不予纠正。新刑事诉讼法在明确检察机关可以对暂予监外执行、减刑、假释进行事后监督的基础上，增加了事中监督。[12]新《刑事诉讼法》第255条规定：“监狱、看守所提出暂予监外执行的书面意见的，应当将书面意见的副本抄送人民检察院。人民检察院可以向决定或批准机关提出书面意见。”第262条第2款规定：“被判处管制、拘役、有期徒刑或者无期徒刑的罪犯，在执行期间确有悔改或者立功表现，应当依法予以减刑、假释的时候，由执行机关提出建议书，报请人民法院审核裁定，并将建议书副本抄送人民检察院。人民检察院可以向人民法院提出书面意见。”将人民检察院对暂予监外执行和减刑、假释的监督由事后监督扩展到事中监督，有助于检察机关在有关机关作出裁定、决定的过程中及时获知各方面信息和意见，并就所发现的违法行为提出监督意见，保障暂予监外执行和减刑、假释活动的合法性。

　　（四）完善了检察机关对诉讼参与人的权利救济机制

　　1996年刑事诉讼法虽然规定了检察机关有权对刑事诉讼过程中存在的违法行为进行监督，但这种监督主要体现为权力对权力的监督，对于对诉讼参与人权利的救济，即权利对权力的监督，则很少作出规定。这导致我国实践中侦查机关滥用权力的现象非常普遍，侵犯犯罪嫌疑人、被告人合法权利的现象屡屡发生。为有效解决这一问题，新刑事诉讼法构建了检察机关对诉讼参与人权利的救济机制，从各个方面加大了检察机关对犯罪嫌疑人、被告人权利的保护。

　　建立了侦查阶段的程序性审查机制。在刑事诉讼中，侦查人员除可能采用非法手段收集证据，侵犯诉讼参与人权利外，还可能出现其他大量侵犯诉讼参与人权利的情形，如强制措施期限届满拒不释放、解除或变更，应当退还取保候审保证金而不退还，对与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结措施，应当解除查封、扣押、冻结而不解除，贪污、挪用、私分、调换、违反规定使用查封、扣押、冻结的财物等。为强化对侦查权行使过程的监督，新《刑事诉讼法》第115条首次构建了侦查阶段的程序性审查机制：当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对于公安司法机关及其工作人员存在以上违法情形的，有权向该机关申诉或者控告；对处理决定不服的，有权向同级人民检察院申诉；人民检察院直接受理的案件，有权向上一级人民检察院申诉；人民检察院对申诉应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。该条规定初步建立了侦查阶段检察机关的程序性审查机制，对于遏制和纠正侦查机关滥用权力，保护当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人的合法权利，具有极其重要的意义。

　　确立了逮捕后继续羁押必要性的审查机制。逮捕作为最为严厉的强制措施，其适用一直受到立法的严格限制。而在逮捕以后，羁押的必要性可能会随着诉讼进程的推进发生变化。而检察机关所肩负的监督职责要求其应当在诉讼进程中及时关注被追诉人羁押必要性的变化情况，并在被追诉人无羁押必要时，督促办案机关及时解决羁押并施以必要的监督。为充分发挥检察机关的监督职能，确保不应当被继续羁押的犯罪嫌疑人、被告人被及时解除羁押，新《刑事诉讼法》第93条建立了逮捕后继续羁押必要性的审查机制：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。”不仅如此，该条在规定检察机关有权对逮捕后继续羁押的必要性进行审查的基础上，对其具体程序也作出了进一步规定：“对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”可以说，羁押必要性审查机制的建立，填补了我国现行强制措施救济机制的不足，有利于解决我国实践中“以捕代侦”的问题，[13]对于保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权利具有重要意义。

　　建立了对侵犯辩护人、诉讼代理人权利的检察监督机制。辩护人、诉讼代理人进行的辩护、代理活动往往与具体办案机关及其工作人员追求的目的不相一致甚至是相冲突，在办案程序上和工作量上会给办案机关及其工作人员带来“麻烦”或造成“负担”。所以，司法实践中辩护人、诉讼代理人在依法行使诉讼权利的过程中经常受到有关办案机关及其工作人员的阻碍，导致辩护人、诉讼代理人在依法履行职责过程中面临诸多困难和障碍。新《刑事诉讼法》第47条建立了对侵犯辩护人、诉讼代理人权利的检察监督机制：“辩护人、诉讼代理人认为公安机关、人民检察院、人民法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的，有权向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告。人民检察院对申诉或者控告应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。”这一规定具有开创性，为辩护人、诉讼代理人解决诉讼权利受阻问题提供了法律依据，对解决我国实践中公安司法人员，尤其是侦查人员侵犯辩护人诉讼权利的问题无疑具有重要意义。[14]

　　三、尚存的不足及完善建议

　　（一）侦查监督依旧不力，应进一步强化侦查监督的力度

　　我国侦查机关的权力过于强大，侦查活动的透明度较低，侦查阶段一直是侵犯犯罪嫌疑人权利的重灾区。对侦查活动进行有效监督，是我国检察监督的重心所在。然而，1996年刑事诉讼法对侦查监督的规定极为粗陋，导致检察机关对侦查活动的监督作用非常有限，实践中侦查权滥用的情况并没有得到有效遏制，刑讯逼供、超期羁押等侵犯犯罪嫌疑人权利的现象依旧非常严重。[15]新刑事诉讼法虽然在某些方面细化和完善了侦查监督的程序，但仍有很多问题没有解决，而且许多新增加的规定也存在严重不足。首先，缺乏对强制措施和强制侦查手段的监督与审查。新刑事诉讼法仅仅完善了审查批准逮捕的程序，强化了对逮捕后继续羁押的监督，但对于其他强制措施和强制侦查手段，如拘留、搜查、扣押、查封等，侦查机关仍然有权自行决定、自行实施，无需经过检察机关的审查或批准。其次，许多新增加的规定仍然过于原则，缺乏可操作性。例如，新《刑事诉讼法》第73条规定：“人民检察院对指定居所监视居住的决定和执行是否合法实行监督。”但是，检察机关通过何种途径了解指定居所的监视居住是否符合法律规定？如果发现存在违法的情形，采用何种方式进行纠正？如果对检察机关的纠正意见，办案机关拒绝执行，检察机关可以采取哪些措施？对于这些基本问题，新刑事诉讼法都没有作出规定，这极可能导致第73条的规定在实践中难以落实。再比如，新刑事诉讼法第93条对逮捕后继续羁押必要性的审查机制作出了规定，但该条仅仅初步构建了继续羁押必要性审查机制的雏形。对于应隔多长时间审查一次、应当在哪些诉讼阶段进行审查、通过何种方式进行审查、应当审查哪些内容、有关机关拒不执行纠正意见该如何处理等基本问题，新刑事诉讼法同样没有作出规定。虽然新的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》对指定居所监视居住的监督和继续羁押必要性的审查机制进行了一些细化，[16]但前文列举的许多重要问题仍然没有得到解决。

　　针对以上问题，笔者认为应当进一步强化侦查监督的力度。首先，应当扩大检察机关对强制措施和强制侦查手段进行审查和批准的范围。除逮捕和羁押期限的延长需要经过检察机关批准以外，侦查机关采取的其他强制措施和强制侦查手段，如监视居住、拘留、搜查、扣押、查封、技术侦查等，也同样需要经过检察机关的审查或批准。因为这些强制措施或强制侦查手段要么涉及对犯罪嫌疑人、被告人人身自由的完全剥夺，要么涉及对犯罪嫌疑人、被告人财产权、隐私权等权利的严重侵犯，通过建立检察机关对这些强制措施和强制侦查手段的审查或批准机制，可以有效防止侦查机关滥用权力。其次，应当将刑事诉讼法的原则性规定具体化。为保障侦查监督在实践中真正得到落实，我国在未来修正刑事诉讼法时应该进一步细化侦查监督的程序，对监督的途径、方式、制裁机制等作出具体规定，从而使其具有可操作性，保证检察监督职能的有效发挥。

　　（二）检察监督效力仍然不足，应进一步强化检察监督权的刚性

　　长期以来，我国立法总是习惯于从正面规定检察机关有权对哪些事项进行监督，而很少规定如果被监督的机关拒绝执行检察机关的监督意见，检察机关可以采取何种制裁措施。由于缺乏制裁机制作保障，被监督者听与不听几乎不承担任何法律后果，导致检察机关的指令经常被消极抵制，检察监督流于形式。[17]以立案监督为例，2010年全国检察机关对立案监督提出书面纠正意见44141件次，其中竟有2235件次未得到公安机关的纠正。最极端的情况是，一个地方检察机关对公安机关应当立案而不立案18次发出通知，但公安机关就是拒不理睬。[18]再以审查批准逮捕和审查起诉为例，我国法律虽然规定检察机关可以作出不批准逮捕和不起诉的决定，且对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查。但由于检察监督的效力不足，公安机关退而不查、查后不报、报而超期的现象非常严重。1998年四川省南江县人民检察院退回补充侦查案件超期重报的有8件次，占全部退查案件数的25％。[19] 2002年至2003年5月，太原市检察院受理的公安机关移送审查起诉的案件中，退回补充侦查的有97件，公安机关未能在法定期限内补充侦查完毕并重新移送的有28件，占退补案件总数的28.9％。[20]

　　新刑事诉讼法虽然在一定程度上强化了检察监督的效力，如赋予检察机关以调查核实权和追究刑事责任权，但这一规定仅适用于新刑事诉讼法第55条规定的情形，其余大量条款依旧沿袭了建议、通知的方式，缺乏刚性的强制权和制裁机制。例如，新《刑事诉讼法》第115条规定：“人民检察院对申诉应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。”但如果有关机关拒不纠正，检察机关有权采取何种措施？新刑事诉讼法对此未作规定。再如，第255条规定对监狱、看守所提出的暂予监外执行的意见，“人民检察院可以向决定或者批准机关提出书面意见。”然而，如果决定或者批准机关拒不接受检察机关的意见，检察机关有权采取哪些措施？新刑事诉讼法同样没有作出规定。这种仅限于通知或提出纠正意见的监督方式，对被监督机关没有任何威慑力，被监督者即使不纠正也不会承担不利后果，导致检察监督的许多条款在实践中形同空文。

　　为强化检察监督权的刚性，我国在未来修正刑事诉讼法时应当建立必要的制裁机制，赋予检察机关对被监督者一定的惩戒权。首先，应当赋予检察机关对立案监督的案件以催办权。针对司法实践中存在的侦查机关对检察机关立案监督的案件立而不侦、侦而不结的问题，我国在未来修正刑事诉讼法时应当规定，立案监督的案件在立案后一定时期内未侦查终结的，检察机关可以发“立案监督催办函”，侦查机关在收到催办函后应当及时向检察机关反馈侦查进展的情况。[21]其次，应当进一步扩大检察机关的调查核实权。由于调查核实是检察机关认定违法的前提，而新刑事诉讼法仅在第55条规定了检察机关的调查核实权，其范围远远不够。为保证检察机关及时有效地发现并核实侦查、审判、执行中存在的违法情形，我国在未来修正刑事诉讼法时应当进一步扩大检察机关调查核实权的适用范围，并对调查核实的程序作出具体规定。再次，应当赋予检察机关建议更换办案人员的权力。检察机关在检察监督过程中，如果发现有关人员在办案过程中存在严重违法行为，不宜继续办理某一案件的，应当有权建议有关机关更换办案人员。最后，应当赋予检察机关建议对侦查人员进行惩戒的权力。我国刑事诉讼法应当借鉴国外的做法，[22]规定对于检察机关提出的纠正意见，侦查人员拒不执行或消极执行的，检察机关有权建议同级公安机关给予其停职、记过等处分，以提高检察监督权的刚性。

　　（三）事后监督较多，应增加事前和事中监督

　　按照1996年和2012年刑事诉讼法的规定，检察监督的方式以事后监督较多，事前和事中监督较少。而从实践来看，事前和事中监督比事后监督具有更大的优势。首先，事前监督和事中监督都是在有关机关作出决定或实施行为之前实施的，由于决定尚未作出，行为尚未实施，检察机关提出的监督意见更容易被有关机关接受。而事后监督则带有明显的滞后性。其次，检察机关在进行事前或事中监督时，能够同步、全面收集诉讼活动的有关情况，从而判断有关机关的决定或行为是否合法并决定是否采取监督措施；而事后监督是在有关机关的决定或行为实施后进行的，往往只能通过有关人员或有关机关提供的书面材料进行审查，极大地限制了检察机关监督职能的发挥。再次，事后监督发生在有关机关的错误决定作出或违法行为实施以后，即使有关机关经监督后纠正了违法行为，但其消极后果已经部分甚至全部发生，对当事人权利已经造成损害，即使补救，也不可能再回复原状。而事前和事中监督则可以有效避免这一弊端。所以，为有效发挥检察监督的功能，应当增加事前和事中的监督方式，充分发挥检察监督的效力。

　　因此，除上文提到的增加检察机关对侦查机关采取监视居住、拘留、搜查、扣押、查封、技术侦查等强制措施和强制侦查手段进行审查或批准以外，刑事诉讼法还应当增加以下事前监督措施。首先，逮捕的撤销和变更应当经检察机关批准。刑事诉讼法只规定公安机关对逮捕的适用应当经检察机关批准，而对逮捕的撤销和变更，则由公安机关自行决定。由于缺少第三方的有效监督，侦查机关可能徇私舞弊甚至收受贿赂，对不应当撤销或变更逮捕的予以撤销或变更。规定公安机关撤销或变更逮捕应当经检察机关批准，有利于避免非法撤销或变更逮捕。其次，公安机关撤销案件应当经检察机关批准。目前，我国侦查阶段案件的撤销由公安机关自行决定，无须经任何机关审查或批准。由于案件一经撤销，后面即无任何程序可对其进行救济和矫正，被害人的追诉要求落空，被犯罪所破坏的社会关系无法得到恢复，所以应当设置一定的监督和制约机制来保证撤案程序的正确运行。我国在未来修正刑事诉讼法时应当规定侦查机关在侦查终结后认为应当撤销案件的，必须制作撤案意见书，申请人民检察院法律监督部门批准，同时通知犯罪嫌疑人、被害人及其律师可向人民检察院法律监督部门提出意见。人民检察院法律监督部门在听取各方面的意见后，作出是否同意撤销案件的决定，以保证撤案决定的正确性。[23]

　　此外，我国刑事诉讼法还应当增加以下事中监督措施。首先，扩大对侦查活动进行事中监督的范围。《刑事诉讼法》第85条就审查批捕规定了一定的事中监督机制：“公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人的时候，应当写出提请批准逮捕书，连同案卷材料、证据，一并移送同级人民检察院审查批准。必要的时候，人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。”本条所规定的“参加讨论”便是典型的对侦查活动的事中监督。但这仅适用于重大案件的审查批捕工作，范围有限。为保障侦查活动的合法进行，应当进一步扩大检察机关对侦查活动进行事中监督的范围，明确规定对于所有应当由检察机关事先审查批准的事项（如上文提到的监视居住、拘留、逮捕、羁押期限延长、搜查、扣押、查封、技术侦查等），检察机关认为有必要的，都可以派员全程参与侦查机关对该案的讨论。其次，增加对死缓改判的事中监督。目前，我国刑事诉讼法规定对被判处死刑缓期二年执行的罪犯，其缓刑期满后的改判问题由法院自行决定，并没有规定具体的检察监督措施。为避免死缓改判过程发生错误，也为避免司法腐败的发生，我国在未来修正刑事诉讼法时应当规定，对于被判处死刑缓期二年执行的罪犯，死刑缓期执行期满，应当改为无期徒刑或有期徒刑的，由执行机关提出意见书，报请高级人民法院裁定，同时将意见书副本抄送省级人民检察院。省级人民检察院可以向高级人民法院提出书面意见。最后，增加对没收财产执行的临场监督。目前，我国刑事诉讼法对法院执行没收财产的判决，并没有规定具体的检察监督措施。为保证法院执行没收财产刑的合法性，避免法院对不应当没收的财产予以没收，我国在未来修正刑事诉讼法时应当规定人民法院在执行没收财产的判决前，应当通知同级人民检察院派员临场监督。

　　（四）审判监督方式不合理，应分离公诉权和监督权

　　我国《宪法》和《人民检察院组织法》都规定人民检察院是国家的法律监督机关，这在刑事诉讼中的体现便是检察机关有权对整个刑事诉讼活动的合法性进行监督，其中包括对审判活动的监督。[24]1996年刑事诉讼法规定，人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。这一规定并未明确提出纠正意见的时间是庭后还是当庭，使得实践适用出现了混乱，随后通过的司法解释又规定，人民检察院对违反法定程序的庭审活动提出纠正意见，应以检察机关的名义在庭审后提出。[25]但这并没有消除检察监督对我国刑事诉讼构造产生的不良影响，检察官依旧是“法官之上的法官”，实践中仍有许多检察人员以享有检察监督权为由，对法官的审判活动进行当庭监督。如有不少检察人员在庭审时一旦认为法官对某些问题的处理与自己的意见不符，往往当即就向法庭提出纠正意见；更有甚者，一旦意见不被法院接受，便以退庭相威胁。[26]而近年来还出现了一些检察官一旦发现证人在辩护律师介入后改变了证言就追究证人伪证罪的刑事责任，在法官作出有利于被告人判决时就追究法官徇私枉法罪的责任的现象。[27]这表明，目前检察机关开展审判监督的方式使得控辩双方力量严重失衡，刑事诉讼构造出现了扭曲。因此，在保留检察机关审判监督权的情况下，如何避免检察机关行使监督权对法官中立和控辩平等产生不利影响，是一个值得讨论的问题。

　　笔者认为，解决以上问题，仅规定检察人员应当在庭后提出监督意见是不够的，还应当将公诉职能和监督职能适度分离，使其不能集于公诉人一身。[28]在具体操作上，检察机关内部应当设立审判监督部门，专门行使审判监督权，公诉部门只行使公诉权，实现检察机关内部公诉职能与监督职能的适度分离。在法庭审理过程中，公诉部门与审判监督部门都应当派员出席法庭，公诉人员负责提起并支持公诉，审判监督人员负责监督法庭审判是否合法。至于在法庭审判过程中发现违法行为，检察机关是否应当一律在庭后提出的问题，笔者认为也值得商榷。在行使公诉权与行使监督权的人员分离的前提下，如果再规定检察机关的监督意见一律只能在庭后提出，未免有矫枉过正之嫌。所以，对于法庭审判过程中发现的违法情形，如果该违法情形与案件事实、证据的审查、认定密切相关，如不当庭提出可能造成错判或严重侵害当事人的诉讼权利、影响审判公正的，审判监督人员应当当庭提出。[29]除此之外，审判监督人员应当在庭审结束后报经检察长同意，以检察机关的名义向法院提出纠正意见。

【注释】 [1]本文数据如不作特别说明，均来自《中国法律年鉴》。 

[2]张泽涛：《刑事案件分案审理程序研究—以关联性为主线》[J],《中国法学》2010年第5期。 

[3]张泽涛：《禁止重复追诉研究—以大陆法系既判力理论为切入点》[J]，《法律科学》2010年第1期。 

[4]陈光中：《〈中华人民共和国刑事诉讼法〉修改条文释义与点评》[M]，人民法院出版社2012年版，第333-334页。 

[5]樊崇义：《刑事诉讼法律监督规定从抽象走向具体》[N],《检察日报》，2012-04-13。 

[6]陈永生：《侦查程序原理论》[M]，中国人民公安大学出版社2003年版，第386-390页。 

[7]冀祥德：《最新刑事诉讼法释评》[M]，中国政法大学出版社2012年版，第188-189页。 

[8]陈国庆：《全面加强刑事诉讼的法律监督》[J]，《法制资讯》2012年第Z1期。 

[9]全国人大常委会法制工作委员会刑法室：《关于修改中华人民共和国刑事诉讼法的决定条文说明、立法理由及相关规定》[M]，北京大学出版社 2012年版，第287页。 

[10]陈永生：《非法证据排除规则对检警关系的影响》[J],《人民检察》2006年第22期。 

[11]卞建林：《强化诉讼监督：刑诉法修改的浓墨重彩》[J]，《中国检察官》2012年第3期。 

[12]陈卫东：《新刑诉法从九个方面规范强化法律监督》[N],《检察日报》，2012-04-01。 

[13]同前注[4]，第162页。 

[14]冀祥德：《论新〈刑事诉讼法〉人权保障的价值取向》[J],《中国司法》2012年第7期。 

[15]全国人大执法检查组2000年在对天津、内蒙古、黑龙江、浙江、陕西等六省、自治区、直辖市进行检查后这样总结：“从这次执法检查看，在刑事诉讼法贯彻实施中存在着一些不容忽视的问题。首先是一些地方超期羁押仍然比较突出，仍有一批超期羁押多年的案件没有得到解决，而且旧的超期羁押问题清理了，又出现新的超期羁押，变相超期羁押情况也增多了。其次是刑讯逼供仍不同程度地存在，在有些地方还比较严重，社会影响恶劣。”参见《执法检查：不走过场》[N] ,《法制日报》，2001-03-01。转引自卞建林：《论我国侦查程序中检警关系的优化》[J],《国家检察官学院学报》2005年第3期。 

[16]最高人民检察院于2012年11月22日发布的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第118-120条、第616-621条分别对指定居所监视居住的监督、继续羁押必要性的审查机制作出了一些补充性规定。 

[17]顾永忠：《畅通监督渠道强化过程监督—关于侦查监督的若干思考》[J]，《河南社会科学》2010年第6期。 

[18]朱孝清：《诉讼法修改中若干问题的意见—在中国法学会诉讼法学研究会2005年年会上的发言》[C]，载天津市法学会：《中国法学会诉讼法学研究会2005年年会天津市法学会特刊》，天津市海龙印刷有限公司2005年版，第42-43页。 

[19]陈伦钊：《新刑事诉讼法实施以来退回补充侦查的调查》[J],《中国刑事法杂志》1999年第3期。 

[20]丁毅、宁风：《补充侦查不能成为超期羁押的“避风港”》[N],《检察日报》，2003-09-17。 

[21]朱孝清：《论诉讼监督》[J]，《国家检察官学院学报》2011年第5期。 

[22]从国外来看，许多国家都规定了检察机关的建议惩戒权。如日本《刑事诉讼法》第194条第1款明确规定：“检察总长、高等检察厅长或者地方检察厅长，在司法警察职员没有正当理由而不服从检察官的指示或指挥的场合，认为必要时，对身为警察官的司法警察职员可以向国家公安委员会或者都道府县公安委员会，对警察官以外的司法警察职员可以向对该警察职员拥有惩戒或罢免权限的人，提出惩戒或罢免的追诉。”该条第2款进一步规定：“国家公安委员会、都道府县公安委员会或者对警官以外的司法警察职员有惩戒或罢免权限的人，认为前款的追诉有理由时，应当按照有关法律的规定，对受到追诉的人进行惩戒或者罢免。”参见《日本刑事诉讼法》[M]，宋英辉译，中国政法大学出版社2000年版，第46页。 

[23]陈永生：《侦查终结研究》[J]，《湖南省政法管理干部学院学报》2000年第5期。 

[24]田夫：《什么是法律监督机关》[J]，《政法论坛》2012年第3期。 

[25]参见最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会于1998年联合颁布的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第43条。2012年六部委联合颁布的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第犯条对此作出了同样规定。 

[26]杨讲生：《打工仔身陷囹圄，谁是谁非；检察官突然退庭，何去何从》[J],《中国律师》1998年第4期。 

[27]樊崇义、瓮怡洁：《检察监督和司法公正》[J]，《人大研究》2004年第4期。 

[28]樊崇义：《简论法律监督与检察改革》[J]，《河南社会科学》2010年第2期。 

[29]朱孝清：《检察机关集追诉与监督于一身的利弊选择》[J]，《人民检察》2011年第3期。

出处:《国家检察官学院学报》2013年第1期